Гражданская инициатива

За бесплатное образование и медицину

Экономическая социодинамика против бюджетной реформы

29.08.2010

Экономическая социодинамика против бюджетной реформы

Кроме оголтелых неолиберальных теорий в нашей стране развивается совсем другое направление  экономической науки — социодинамика. Оно развивается Московской школой экономики. Предлагаем выдержки из статьи одного из лидеров этого направления.

Рубинштейн А.Я.

Теоретические аспекты социальной политики государства// Социальная политика в контексте нормативной теории государства. — Москва 2009. — С. 16 – 37.

Об «Экономической социодинамике».

Опыт обсуждения данной концепции свидетельствует об уместности нескольких специальных замечаний. Во-первых, говоря о ключевой категории этой концепции – несводимых интересах, отметим, чторечь идет о двух параллельных процессах, о рыночной и политической ветвях формирования общественных интересов. Понятие несводимости в данном контексте означает лишь то, что нормативные интересы, выявляемые политической системой, не могут быть сведены к позитивным предпочтениям индивидуумов, выявляемых рыночным путем, т.e. не могут быть представлены в виде какого-либо их агрегата. В том числе и поэтому для экономической социодинамики характерно использование принципа комплементарности индивидуальной и социальной полезности. Во-вторых, комплементарность полезностей трансформируется в комплементарность субъектов рыночного обмена: совокупность индивидуумов дополняет государство, миссией которого является реализация несводимых общественных интересов.

Универсальный мотив.

Напомню, что в соответствии с неоклассической теорией мотивация государственной активности обусловлена не интересами общества как такового, а особыми функциями государства, выступающего в роли патронажной сестры подслеповатой руки провидения, нанятой для устранения «ошибок рынка». Не погружаясь в детали такого видения, укажем на возможность принципиально иного решения, предложенного «Экономической социодинамикой». В соответствии с данной концепцией несводимый к индивидуальным предпочтениям общественный интерес суть универсальный мотив для активности государства, стремящегося максимизировать собственную функцию социальной полезности. При этом нетрудно показать, что в социальной сфере производятся товары и услуги, которые по определению обладают социальной полезностью. Собственно, в этом и состоит ответ на первый вопрос о причинах общественной поддержки социального сектора.

От «государства-мецената» к «государству-инвестору».

Результаты предложенной теории свидетельствуют о том, что государство не должно расходовать ограниченные общественные ресурсы, имитируя поведение мецената. Будучи важнейшим институтом общества, оно выступает в качестве «ответственного» за коллективные интересы, реализация которых предполагает опеку некоторых товаров и услуг. Причем речь идет именно об общественном институте, а не о персонифицированном субъекте, принимающем «государственные решения». И в этом смысле расходы государства никак нельзя рассматривать в виде безвозвратных затрат бюджета.

Удовлетворение специфических потребностей общества, реализация его социальных установок, включая существующие этические нормы справедливости, – это и есть та отдача, которая превращает государственные расходы в социальные инвестиции, несмотря на то, что не все общественные интересы можно (да и нужно ли?) выразить в терминах экономического роста. Один из важнейших практических выводов предложенной теории – необходимость модернизации социальной политики, основанной на переходе от «государства-мецената» к «государству-инвестору». Пора, наконец, понять, что инвестиции в человеческий капитал – условие экономического развития.

Стратегия социального императива.

По-видимому, настало время, когда квазигарантии государства надо заменить реальными государственными обязательствами. И с учетом необходимости «урезания» самопровозглашенных полномочий бюрократии имеет смысл обратиться к стратегии «социального императива», в основании которой лежат ненарушаемые финансовые условия функционирования отраслей социального сектора. Иначе говоря, вместо остаточного принципа и щедрот чиновников должны быть установленыбюджетные обязательства государства в виде нормативов минимальной доли расходов бюджета, направляемых в отрасли социальной сферы. В условиях разворачивающегося экономического кризиса эта мера выглядит особенно актуальной.

О минимальной доле бюджетных расходов.

Сформулирую и более жестко: нормативы государственных расходов на социальную сферу – это институт сокращения вредной для экономики свободы экономических чиновников. И здесь ключевая роль принадлежит общественному обсуждению приоритетов стратегии социально-экономического развития России и законодательному установлению нормативов минимальной доли расходов бюджета. В указанных нормативах должны учитываться особенности российской экономики, условием эффективного роста которой в настоящее время является опережающее развитие наукоемких и высокотехнологичных производств и в целом отраслей, генерирующих человеческий капитал, а также успешный опыт и практика наиболее развитых зарубежных стран…

В то же время, сокращение «присутствия государства» в результате использования квазирыночных процедур распределения общественных ресурсов чреваты утратой исходной социальной мотивации. Преломляющей призмой в этом случае становятся предпочтения индивидуумов, интересы которых не всегда могут обеспечить распределение ресурсов в соответствии с социальными преференциями.

Принцип несовместимости.

В связи с этим позволю себе провести аналогию со знаменитым физическим принципом неопределенности Гейзенберга. Применительно к общественным интересам он может быть сформулирован в виде следующего принципа: детерминизм не выявляемых рыночным путем интересов общества несовместим с рыночными или квазирыночными процедурами распределения общественных средств, необходимых для реализации этих интересов. Иначе говоря, социальные цели, сталкиваясь с рыночными или квазирыночными процедурами распределения общественных средств, утрачивают эту определенность.

Парадокс российской жизни заключается в том, что правовой элемент государственной активности носит в последнее время явно недружественный характер в отношении всего социального сектора. Возникает даже ощущение, что принимаемые законы обращены против данной сферы. Как будто страна стремится избавиться от своего важнейшего ресурса – человеческого капитала. Примеры тому – 20-я глава второй части Налогового кодекса, печально знаменитый 122 закон, 33 реформы в области образования и здравоохранения, а главное, стратегия реформирования бюджетного сектора, наиболее ярко проявившаяся в Федеральном законе Российской Федерации от 3 ноября 2006 г. №174-ф3 «Об автономных учреждениях» и Федеральном законе от 13 апреля 2007 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов РФ».

Закон об автономных учреждениях. В соответствии с данным законом уже 2009 г. большинство учреждений социальной сферы будут преобразованы в «автономные учреждения». Среди многочисленных задач, связанных с реализацией этой институциональной реформы, особое место занимают две взаимосвязанные проблемы, обусловленные статьей 4 (пп. 2–5) указанного закона. Речь идет о «заданиях для автономного учреждения», которые устанавливает Учредитель, и о «финансовом обеспечении» этих заданий. Внедрение этой модели финансирования организаций социального сектора имеет несколько аспектов. Во-первых, речь идет об отмене для них сметного порядка финансирования и возможности самостоятельно распоряжаться всеми внебюджетными доходами. Во-вторых, данная модель ориентирована на переход к проектной форме финансирования и превращение конкурсного порядка распределения бюджетных средств из вспомогательного в основной. В-третьих, применение этой модели влечет за собой внедрение технологии «бюджетирования», требующей разработки показателей, отражающих итоговые результаты деятельности организации. И если для некоторых организаций, преобразуемых в «автономные учреждения», конструирование такого рода показателей особых трудностей не вызывает, то в отношении, скажем, учреждений культуры, науки и образования, эта задача превращается в головоломку, не имеющую однозначных решений.

О проектном фетишизме.

Речь идет о необоснованной абсолютизации принципа: «деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результатов ее работы» (Бремя государства и экономическая политика(2002. C.52)). Я исхожу из целесообразности вмешательства государства лишь в тех случаях, когда сам рынок не справляется. К таким особым случаям, повторю еще раз, относится социальная сфера, где не выявляемые рыночным путем общественные интересы генерируют государственную активность.

Ее вектор отражается в уставных целях учреждений – миссии некоммерческих организаций, создаваемых государством в данной сфере. Направляя эти организации на выполнение указанной миссии, государство берет на себя бюджетные обязательства по финансированию их текущей деятельности и потому не может быть ориентировано на отдельные проекты, имеющие определенную длительность и конкретное содержание. Другое положение характерно для организаций, учредителем которых государство не является и поэтому не имеет перед ними никаких бюджетных обязательств. В этом случае, наоборот, наиболее приемлемыми являются проектное финансирование и конкурсный порядок распределения бюджетных средств. Подчеркну в связи с этим, что для автономных и бюджетных учреждений методы проектного финансирования можно рассматривать лишь в качестве вспомогательных механизмов распределения бюджетных средств. Поэтому, размышляя о проводимой реформе, следует исходить из необходимости сохранения двух «родовых» признаков деятельности организаций социальной сферы – наличия уставных целей, отражающих государственную политику, и бюджетных обязательств государства по финансированию текущей деятельности этих организаций.

О бюджетировании.

Не буду повторять множество критических замечаний в адрес бюджетирования. Отметим лишь

многократно высказанное недоверие специалистов к этому вектору реформы. Оно основано на том, что «принцип примитивной «сдельщины» предлагается внедрить, причем внедрить всеохватно и форсированно, в явно неподходящих для этого сферах» (Некипелов (2005)). Нет необходимости говорить и об особенностях науки, культуры и образования, принадлежащих к тем секторам общественной жизни, где определить реальные «результаты работы», не подменяя их утилитарными и сиюминутными выгодами, более чем сложно, а, может быть, в режиме актуального времени – и вовсе невозможно. Административное «продавливание» этой, внешне привлекательной, идеи выделять бюджетные средства, ориентируясь на конечные и, главное, измеримые результаты, приведет к тому, что уже было в эпоху плановой экономики – к бесплодным поискам «хороших» показателей. При этом повсеместная замена финансового обеспечения миссии организаций социальной сферы финансированием конкретных проектов предполагает, что орган управления, выделяющий средства, один ведает об истинных интересах общества. Все это очень напоминает Госплан с его административным знанием «кому и что производить». Такая «либеральная альтернатива» (Бремя государства и экономическая политика…(2002. C.95)) вполне может обернуться централизованным планированием. Отвергая этот сценарий развития, мы исходим из того, что без уставного делегирования полномочий учреждениям социальной сферы общественные интересы реализованы быть не могут.

Теория рынков «опекаемых благ» – это не только общий подход, позволяющий соединить разбросанные по разным теоретическим конструкциям экономические описания специфических рынков товаров и услуг и найти универсальные ответы в отношении признаков этих благ, мотивации их общественной опеки и экономических механизмов ее осуществления. Не менее важной стороной данной теории являются ее прикладные аспекты, несколько в иных тонах освещающие закономерности функционирования социальной сферы и непосредственно государственную активность, указывающие на необходимость принципиального пересмотра

основ социальной политики.

В этом смысле теория рынков «опекаемых благ» предлагает «дружественное» в отношении социальной сферы решение указанных проблем. Во-первых, в соответствии с принципами «экономической социодинамики» она позволяет выявить и такие позитивные результаты, которые не находят отражение в индивидуальных благосостояниях. И, во-вторых, данная теория «восстанавливает в правах» важнейший инструмент института общественной опеки – субсидии производителям. Иная интерпретация этой экономической категории, с учетом стремления государства максимизировать функцию социальной полезности, превратила такие бюджетные затраты из безвозвратных расходов в необходимые социальные инвестиции, обеспечивающие экономический рост.

Именно поэтому данная теория может стать основой для формирования нового взгляда на государственную политику в социальной сфере, где производится и потребляется большинство «опекаемых благ».

Добавить комментарий